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28/06/2012

La RGPP de demain : une Réduction Générale des Politiques Publiques ? La vision de Sia Conseil sur la réforme de l'Etat

Depuis 2007 le slogan de la RGPP est de « faire mieux avec moins ». Cinq ans plus tard, c'est l'heure des bilans pour la plus grande des réformes de l'Etat français. L'heure des bilans mais également l'heure des choix. Les derniers rapports restent mitigés, notamment en termes de gains financiers: la RGPP n'est probablement pas à la hauteur des attentes, certainement pas à la hauteur des défis de demain.
Après avoir tenté de « faire mieux avec moins », n'est-il pas venu le moment de « faire moins avec mieux » ?

La Révision générale des politiques publiques : une étape nécessaire mais insuffisante

Comme l'a souligné dans un rapport récent l'OCDE, la RGPP, malgré son nom, reste avant tout une réforme d'optimisation du fonctionnement des administrations et de la fourniture des services. Ses réformes de structure (création de Pôle Emploi, fusion des services de fonctions supports...), ses réformes de gouvernance interne et ses réformes d'amélioration de la qualité des services (notamment à travers l'administration électronique) représentent des efforts important d'optimisation visant à faire « mieux avec moins », dans une volonté farouche de diminuer les coûts et de contribuer au redressement budgétaire du pays.

Les résultats sont surtout visibles en termes de baisse d'effectifs : 28 000 postes en moins dans la Fonction Publique en 2008, 25 000 en 2009, 31 000 en 2010, 32 000 en 2011. L'année 2011 aura été une année charnière avec pour la première fois 20 000 suppressions nettes, c'est-à-dire non compensées par des embauches dans les fonctions publiques hospitalière et territoriale.

Si la RGPP représente une étape nécessaire dans la réforme des administrations publiques, son bilan reste mitigé pour deux raisons principales :

  • Un déficit de gains : les gains financiers ne sont pas à la hauteur des attentes et des promesses. Comme le soulignait la Cour des comptes « « les économies escomptées de la RGPP se chiffrent en milliards d'euros alors que les efforts nécessaires pour redresser les comptes publics se chiffrent en dizaine de milliards d'euros ». Les 15 mds d'économie programmés au total d'ici fin 2013 apparaissent bien peu de chose face au creusement du déficit. Cela contribue à une frustration croissante de la part des agents compte tenu du décalage entre le sentiment d'effort accompli et la quantité de réformés d'un côté et les économies réelles de l'autre.
  • Un déficit de communication : les agents ont été globalement peu consultés sur les décisions de réforme dans une approche DGME souvent excessivement « top-down ». Les réformes ont donc été souvent perçues comme visant purement des économies budgétaires et des réductions de la taille de la fonction publique. La pérennisation des efforts d'optimisation devient de fait de plus en plus difficile à assurer dans un contexte semblable.

« Faire moins » : vers une réduction générale des politiques publiques ?

Après cinq ans de RGPP, le « faire mieux avec moins » à missions quasi inchangées semble avoir désormais atteint ses limites. La réforme de l'Etat doit forcément reprendre la question de la définition des missions de l'Etat : que peut-il faire, que doit-il faire, que peut-il déléguer ou externaliser ?

Compte tenu de la situation des comptes publiques, avec une dette qui dépasse 80% du PIB et surtout des perspectives de croissance qui restent faibles, l'Etat tôt ou tard devra se résoudre à « faire moins » et non seulement « mieux ». Face au déficit de gains de la RGPP, il est temps d'aborder l'épineux problème de l'examen et de la revue systématique des missions de l'Etat. Il ne s'agit plus de performance et d'amélioration des processus. L'heure est à la priorisation et à la hiérarchisation.

Il n'existe pas aujourd'hui de consensus établi sur le périmètre des missions incompressibles de l'Etat ; le choix sera éminemment politique et aura besoin de temps. En attendant, il serait utile de commencer par une analyse plus « micro » des missions de l'Etat, pour faire en sorte d'identifier d'éventuels doublons inutiles : certaines missions peuvent certainement être abandonnées lorsqu'elles sont en concurrence avec une offre disponible dans le secteur privé ou dans d'autres administrations publiques, notamment au niveau territorial où la déconcentration des organes de l'Etat se superpose souvent à la décentralisation. Il s'agit d'une rationalisation plus qu'un abandon de missions de service public.

Cette rationalisation ne pourra se faire sans s'assurer préalablement que, si les mêmes services existent dans le secteur privé, les administrations puissent maintenir la pression sur la qualité-prix du service fourni par les entreprises privées. Le risque constaté au Royaume-Uni au cours des années 2000 est l'augmentation des coûts de production des mêmes services par le secteur privé.

« Avec mieux » : (re)mettre réellement l'humain au cœoeur des réformes

Si la RGPP aura été éminemment une réforme concernant les structures, la réforme de l'Etat de demain doit impérativement se focaliser sur les hommes au sein de ces organisations. L'un des problèmes majeurs qu'a rencontré la RGPP concerne la motivation et l'adhésion des agents au processus de changement. C'est de là qu'il faut repartir pour combler le déficit d'explicitation et de communication.
Face à une diminution probable des missions de l'Etat, la gestion des ressources humaines devient un élément crucial dans la conduite des transformations. Pour se doter d'une fonction publique d'excellence quelques pistes méritent d'être approfondies :

  • 1) Réduire les effectifs de façon plus « intelligente »: pour réconcilier les agents avec la réforme de l'Etat après le choc du « 1 sur 2 », il faudra envisager des baisses d'effectif plus ciblées et « intelligentes ».

    - en concentrant les baisses sur les fonctions de « back office », là où les gains de productivité sont attendus des réformes engagées, par exemple sur les fonctions supports ;
    - en procédant, pour les fonctions de « front office », à une analyse sectorielle fine pour différencier les domaines où il n'est pas possible de baisser ultérieurement les effectifs sans prendre le risque de voir baisser la qualité du service rendu à l'usager et les domaines dans lesquels au contraire des gains de productivité peuvent encore être réalisés ;
    - en instituant des « coupes automatiques de productivité » systématiques pour les fonctions qui bénéficient de gains de productivité similaires à ceux de l'économie.

    2) Renforcer l'agilité de la fonction publique : pour répondre au risque d'avoir des fonctions non couvertes à cause du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux, l'Etat devra disposer demain d'une fonction publique plus agile

    - en continuant la fusion des corps ;
    - en créant un seul corps de la haute fonction publique.

    3) Développer une fonction publique de métier :

    - en continuant à réformer en profondeur le recrutement par la professionnalisation des concours ;
    - en renforçant les modes d'entrée dans la fonction publique en cours de carrière et en milieu de grade plutôt qu'à la fin des études universitaires ;
    - en instituant une procédure de sélection transparente pour les agents qui proviennent du secteur privé.

Au-delà des annonces électorales, le nouveau gouvernement a-t-il vraiment le choix ? Peut-il se contenter de porter un « coup d'arrêt » à la RGPP et d'ouvrir un « cycle de concertation sur tous les sujets », comme promis dans la proposition n°10 du candidat Hollande ? L'heure des choix et des arbitrages approche en matière de réforme de l'Etat. Et la situation financière du pays se dégrade de plus en plus vite...

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